不合理利用政府信息公開申請權(quán)

王敬波

中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授

　　權(quán)利不合理利用是政府信息公開申請制度下的衍生問題，各國深受其困擾，對于這一問題的成因、行為特征的研判以及提出相應(yīng)的規(guī)制對于制度的順利運行、健康運作必不可少，且隨著制度的成熟與發(fā)展，切實可行的規(guī)范措施的提出迫在眉睫。

　　不合理利用政府信息公開申請權(quán)的具體原因

　　近年來，不合理利用政府信息公開申請權(quán)的愈發(fā)常見。究其原因，主要可以歸結(jié)為以下三個方面：首先是申請人方面的因素；關(guān)于申請人高頻次、大量化提起信息公開申請的動因，筆者大體將其歸為以下三類，一是因?qū)π姓块T處理土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護等方面問題的處理結(jié)果不滿，把信息公開申請作為促成其他利益訴求實現(xiàn)的手段，通過大量的申請行為向相關(guān)部門施壓；二是雖然沒有具體的利益訴求，但是因為各種原因?qū)φ袨槌植煌捶ǎㄟ^大量提起信息公開表達個人情緒甚至是政治立場；三是將信息公開作為推進完善公共政策、參與公眾事務(wù)的路徑，目的在于完善政府信息公開制度、監(jiān)督政府依法行政。

　　其次是信息公開制度方面的因素；一是現(xiàn)行法律規(guī)范對公開申請和處理程序的規(guī)定過于簡略，缺乏對非正常申請的應(yīng)對手段，直接導(dǎo)致這一不合理利用行政資源的行為結(jié)果向司法領(lǐng)域蔓延。二是行政機關(guān)信息公開的責任僅設(shè)置了原則性規(guī)定，責任邊界不夠明確和具體，當前學(xué)界、行政機關(guān)、司法實務(wù)界都沒有形成統(tǒng)一認知，這也給當事人惡意向政府施壓、利用社會輿論惡性炒作留下了發(fā)揮空間。

　　最后是行政機關(guān)方面的因素；一是當前依職權(quán)公開的信息仍不夠充分，未主動公開的信息可能擁有更高“含金量”。二是其他法定權(quán)利的保障力度不夠，救濟通道不暢，致使當事人采取不合理利用申請權(quán)的手段尋求權(quán)利救濟。

　　不合理利用政府信息公開申請權(quán)的表現(xiàn)

　　根據(jù)對現(xiàn)有司法裁判的梳理，不合理利用政府信息公開申請權(quán)可以表現(xiàn)為以下幾種：一次性提出大量申請，特定的個人針對特定或不特定的事項反復(fù)提出內(nèi)容重復(fù)的申請，申請文書中含有侮辱、誹謗、中傷的內(nèi)容以及與此相關(guān)大量提起行政復(fù)議和行政訴訟等。除了以上幾種比較常見的類型化行為以外，不合理利用申請權(quán)的行為的表現(xiàn)更為多樣化，通過外觀表現(xiàn)或類型化的判斷可能有失偏頗。尤其需要注意的是，司法實踐中存在大量“以合法形式掩蓋非法目的”的申請行為，即申請人符合法定形式要件，究其本意卻背離信息公開制度設(shè)計的目的。因此，不合理利用政府信息公開申請權(quán)除卻參考上述較為典型的行為類型之外，最為核心的判斷要件是客觀上給被申請機關(guān)造成了社會一般人所能允許的適當程度之外的負擔，主觀上不符合申請權(quán)行使應(yīng)有之目的，帶有給被申請機關(guān)造成負擔甚至使其工作停滯的惡意。從這一判斷標準來說，不難得出“大量申請不等于權(quán)利不合理利用”的結(jié)論。對于數(shù)量巨大但合理的申請，行政機關(guān)作出信息公開是應(yīng)有之義。司法實務(wù)中，行政機關(guān)和法院在處理類似案件時也要注意，避免以申請公開的數(shù)量和頻率片面、“一刀切”式的得出申請人不合理利用權(quán)利的判斷。對于有意見要求在條例修改過程中通過條文明確大量、不合理的標準，這種想法是不切實際的。因為無論是數(shù)量還是頻次達到不合理的程度，都需要根據(jù)行業(yè)和地方的特點綜合判斷，屬于行政權(quán)裁量的范圍。當然，行政機關(guān)對此并不會有最終的決定權(quán)。如果當事人對此不服，仍然可以通過復(fù)議、訴訟等方式尋求救濟。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的必要性

　　不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為造成眾多負面影響，若置若罔聞、不予規(guī)制，不僅無法保障政府信息公開申請權(quán)的實現(xiàn)，還會動搖信息公開制度之根本。第一，不合理利用申請權(quán)的行為大量且長期的消耗行政機關(guān)有限的人力、物力資源，其中不合理利用訴權(quán)、恣意提起行政復(fù)議和行政訴訟的行為也極大加重了原本負擔就很重的法院的負擔，行政和司法資源在公益和個人私益之間失衡。

　　第二，行政機關(guān)對不合理利用申請權(quán)人的申請內(nèi)容傾注了大量的時間和精力，導(dǎo)致的社會公共服務(wù)水準的降低顯而易見的會影響其他申請人的正當權(quán)益，造成知情權(quán)的實質(zhì)不平等，動搖公眾對信息公開制度的信賴。

　　第三，行政機關(guān)一邊完成大量但無意義的非正當申請工作，一邊面臨公眾信賴的喪失的局面，可能使公務(wù)人員在工作中陷入消極被動狀態(tài)。對于不合理利用申請權(quán)行為，如果不及時進行規(guī)范，不僅會使行政機關(guān)工作人員和公眾喪失對信息公開制度的信心，還可能根本上動搖制度的根基，質(zhì)疑制度存在的合理性。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)問題的國際經(jīng)驗

　　在目前我們可掌握的設(shè)有政府信息公開制度的國家中，不合理利用政府信息公開權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為，國際上大體形成了三種基本模式。一是將此類行為視為正常申請，不加以任何特殊制度的設(shè)置。二是將此類行為視為非正常申請，在制度上作明確定性，并加以專門規(guī)制，即所謂“制度規(guī)制模式”。三是將此類行為視為正常申請，但是在制度設(shè)計中加設(shè)了較為充分的彈性程序以容納這類申請，即所謂“程序彈性模式”。

　　對于采取第一種模式的國家，其遇到的問題同我國相類似，只是程度上可能有所差別。

　　采取第二種模式的代表國家是英國，根據(jù)其《信息自由法》規(guī)定，大量、反復(fù)申請信息公開的行為可以認定為非正常申請，政府機關(guān)無需處理。這一模式優(yōu)點在于對非正常申請的規(guī)制是強有力的，但缺點也顯而易見，即非正常申請行為的認定爭議空間過大。這一模式的實際運行效果不太理想，如果采取這種模式，不論其是否在法律上明文規(guī)定不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為，都需要一套配套細則幫助行政機關(guān)進行慎重判斷，避免輕易拒絕公開申請的情形。

　　采取第三種模式的代表國家包括美國和日本，美國遵循“先進先出（First-in First-out）”的原則，不論申請數(shù)量如何，行政機關(guān)均可按進度完成，然而由于申請積壓情況嚴重，美國通過制度優(yōu)化，增加合并處理、加急處理等程序，力求在保證完成正常信息公開申請?zhí)幚淼耐瑫r又能延緩非正常申請帶來的制度沖擊。通過設(shè)置極為復(fù)雜的程序，美國以犧牲效率為代價預(yù)留出了制度的彈性空間。相比而言，日本通過適用作為一般法理的“禁止權(quán)利的不合理利用”原則的同時，對具體申請行為是否構(gòu)成權(quán)利不合理利用作出慎重判斷，對行政機關(guān)課以申請人主觀意思的舉證義務(wù)，從之前的消極態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)為積極應(yīng)對。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的具體方法

　　第一，可以適當規(guī)范信息公開申請環(huán)節(jié)，例如要求申請人說明申請理由，或是要求申請人對申請公開的內(nèi)容做必要描述，描述不清晰的可以當場退回并一次性說明補充要求，申請人在合理期限內(nèi)拒絕補充、無正當理由逾期不補充的，視為撤回申請。這是因為，即便公開申請權(quán)受到認可，也不意味著該權(quán)利的行使不受任何限制。公民應(yīng)當樹立正確的權(quán)利觀念，權(quán)利的行使有其邊界，應(yīng)當符合制度設(shè)計目的。

　　第二，制定靈活的處理期限問題，避免期限一到雙方就對簿公堂局面的大量出現(xiàn)，壓縮申請人將此當做實現(xiàn)法外目的的空間。

　　第三，可以增設(shè)調(diào)節(jié)性的收費制度，以分類收費為基礎(chǔ)，對于可能耗費大量行政資源的申請內(nèi)容，可以要求申請人預(yù)先交費，否則視為申請人撤回申請。對于行政機關(guān)認為申請公開的內(nèi)容屬于“顯著利于促進政府透明化、監(jiān)督政府依法行政或者有力保障公民知情權(quán)等”的，可以減免收費。行政機關(guān)可以通過收費制度對政府鼓勵公開的內(nèi)容進行正確的引導(dǎo)。

　　總而言之，政府信息公開申請權(quán)的權(quán)利不合理利用是國際上的普遍問題，對于該問題的成因、判斷基準和具體方法的探究等議題的研究我們?nèi)匀蝗沃氐肋h，對公民信息權(quán)和知情權(quán)的保障以及要求行政機關(guān)積極履行說明義務(wù)，是信息公開制度不變的主題與使命，而對于制度衍生的“權(quán)利不合理利用”問題，進行規(guī)范確有其必要性，但不宜也不能“矯枉過正”，成為限制政府信息公開申請權(quán)的攔路石。