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      如何界定不予公開的政府信息范圍?

      時(shí)間 : 2019-04-16 17:07:45 來源 : 司法部微信公眾號(hào)
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      如何界定不予公開的政府信息范圍

      周漢華

      中國社科院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員

        如何界定不予公開的政府信息范圍,既是《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱為“條例”)實(shí)施的難點(diǎn),也是本次條例修訂的重點(diǎn),更是整個(gè)政府信息公開制度良性運(yùn)行的基點(diǎn)。通過本次修訂,不予公開的范圍界定更為科學(xué)、明確、具體,必將推動(dòng)條例實(shí)施邁上新臺(tái)階。

        對(duì)不予公開的范圍,條例原來采用的是具體列舉加兜底條款的方式,具體列舉的三類例外分別是國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私,兜底條款指的是“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”(以下簡(jiǎn)稱為“三安全一穩(wěn)定”)。條例實(shí)施中,這種規(guī)定方式的主要問題是具體列舉的情形太少,比其他國家明確列舉的不予公開種類都要少得多,不具有科學(xué)性、可操作性,并導(dǎo)致諸如與公眾利益無關(guān)的純粹行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信息、公開后會(huì)影響決策或行政執(zhí)法公正性的過程性信息等均陷入到公開不合理、不公開不合規(guī)的兩難境地。實(shí)踐中,導(dǎo)致的后果之一是兜底條款的過度適用,影響信息公開制度的公信力,因?yàn)楫吘共皇撬猩暾?qǐng)事項(xiàng)都會(huì)導(dǎo)致“三安全一穩(wěn)定”這么嚴(yán)重的后果;后果之二是不同義務(wù)主體分別采用不屬于政府信息、申請(qǐng)人不具備“三需要”的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)以及其他各種各樣的不予公開理由,既使條例實(shí)施缺乏剛性,也使公開范圍界定問題外溢到其他制度,產(chǎn)生連環(huán)負(fù)面效應(yīng)。

        本次條例修改,進(jìn)一步豐富了不予公開的政府信息的種類,明確將內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息納入到具體列舉的范圍。內(nèi)部事務(wù)信息屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù),對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接或?qū)嶋H影響,公開之后可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的正常工作造成不必要的影響。過程性信息尚處于討論、研究或者審查過程中,不具有確定性,公開后可能會(huì)誤導(dǎo)公眾,也可能干擾行政機(jī)關(guān)公正、合理的做出決策。內(nèi)部事務(wù)信息和過程性信息不宜公開,既是絕大多數(shù)國家的通行做法,也是條例實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),國辦文件以及一些地方、部門的實(shí)施性規(guī)定均已將這兩類信息納入不予公開的范圍,司法實(shí)踐中也得到人民法院的確認(rèn)。

        本次修訂還規(guī)定行政執(zhí)法案卷信息可以不予公開,主要考慮是,行政執(zhí)法案卷信息主要涉及當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益,相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)于在具體行政程序中保障當(dāng)事人、利害關(guān)系人的知情權(quán)已有規(guī)定;這類信息與其他主體沒有直接利害關(guān)系,公開后可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作和當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生不利影響。但是,法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政執(zhí)法案卷信息應(yīng)當(dāng)公開的必須要公開。比如,《行政復(fù)議法》規(guī)定申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕?!逗jP(guān)關(guān)于當(dāng)事人查閱行政處罰案件材料的暫行規(guī)定》規(guī)定當(dāng)事人、當(dāng)事人委托的律師可以向海關(guān)申請(qǐng)查閱案件材料。《產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查信息查閱與信息披露規(guī)定》規(guī)定案件的所有利害關(guān)系方可以到商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)措施公開信息查閱室查找、閱覽、摘抄、復(fù)印與案件產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查有關(guān)的公開信息,公開信息包括相關(guān)方提供材料的公開文本或非保密概要等。通過增設(shè)這一類例外,可以讓單行立法(法律、法規(guī)、規(guī)章等)能夠更多根據(jù)不同領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r,量身定做具體實(shí)施規(guī)范,避免一刀切。當(dāng)然,鑒于行政執(zhí)法覆蓋的范圍很廣,各方面對(duì)范圍的理解也不完全統(tǒng)一,適用這一類例外應(yīng)該嚴(yán)格慎重。

        條例本次修訂不予公開范圍的意義,一是將實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)與做法明確規(guī)定到條例中,使不予公開范圍的界定更為科學(xué)、明確,具體,既提高制度的權(quán)威性,也便于條例的實(shí)施,有效解決過去存在的各種突出問題。二是有助于形成具體例外規(guī)定與一般兜底條款之間的良性互動(dòng),義務(wù)機(jī)關(guān)絕大部分情況下都應(yīng)該首先適用具體例外規(guī)定,真正會(huì)對(duì)國家安全等造成影響,具體例外又缺乏規(guī)定的,才適用兜底條款,以改變過去那種過度適用兜底條款的現(xiàn)象。三是明確劃定不予公開的范圍以后,才能真正把握公開與不公開的邊界,使條例明確規(guī)定的以公開為常態(tài)、不公開為例外原則具有操作基礎(chǔ),推動(dòng)條例實(shí)施與政務(wù)公開工作全面邁上新臺(tái)階。

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